Como ler o orçamento

"Está no orçamento" é a frase mais mal lida da vida pública. Orçamento é autorização para gastar, não dinheiro na conta nem promessa de entrega. Esta página é para ler as três leis que o compõem — e, principalmente, a distância entre o que elas autorizam e o que se executa.

As três leis, e o que cada uma decide

Lei	Vale por	Decide	Para o leitor
PPA Plano Plurianual	Quatro anos (do 2º ano de um governo ao 1º do seguinte)	Diretrizes, objetivos e metas, por região, para despesas de capital e programas de duração continuada.	É onde se vê se uma obra ou programa foi planejado — e comparar com o que aconteceu.
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias	Um ano	Metas e prioridades do ano seguinte, metas fiscais (Anexo de Metas Fiscais), critérios para cortar empenho se a receita falhar, regras para transferências.	É a lei que diz como o orçamento pode ser cortado — e por isso é a que explica o contingenciamento.
LOA Lei Orçamentária Anual	Um ano	Receita prevista e despesa autorizada, por órgão, função e programa: o orçamento fiscal, o de investimento das estatais e o da seguridade.	É o número que a imprensa cita. Ele é teto, não gasto.

Constituição, art. 165; LC 101/2000, art. 4º (o que a LDO tem de conter). Estados e municípios têm as mesmas três leis, com as datas fixadas na constituição estadual e na lei orgânica de cada um — por isso /prazos não fixa data única para LDO e LOA.

Aprovado é previsão; executado é fato

A LOA autoriza uma dotação para cada despesa. Ao longo do ano, essa dotação vira empenho, depois liquidação, depois pagamento — ou não vira nada. A diferença entre dotação e pagamento é a informação mais importante do orçamento, e é ela que o RREO mostra a cada bimestre.

Dotação sem empenho — autorizado e não usado. Pode ser economia, pode ser contingenciamento, pode ser obra que não saiu. É pergunta.
Empenho sem pagamento — vira restos a pagar no fim do ano. Restos a pagar que se acumulam são o retrato de um orçamento que promete mais do que paga.
Despesa acima da dotação — é vedado (Constituição, art. 167, II). Se aconteceu, houve crédito adicional — e ele tem de estar publicado.

Créditos adicionais: o orçamento muda durante o ano

O que a LOA não previu, ou previu com valor insuficiente, entra por crédito adicional (Lei 4.320/1964, arts. 40 e 41): suplementar reforça dotação existente; especial cria dotação para despesa sem previsão; extraordinário atende urgência imprevista, como calamidade. A LOA costuma autorizar o Executivo a abrir suplementares até um percentual sem voltar ao Legislativo — esse percentual é um dado a olhar: quanto maior, menos o orçamento votado significa. Cada crédito é publicado no diário oficial por decreto ou lei.

Contingenciamento não é corte de orçamento

Se, ao fim de um bimestre, a receita indica que a meta fiscal não será cumprida, cada Poder limita empenho e movimentação financeira nos trinta dias seguintes, pelos critérios da LDO (LC 101/2000, art. 9º). A dotação continua na lei; o que se trava é o uso dela. Quando a receita se recompõe, a limitação é desfeita na mesma proporção. Despesa obrigatória por lei ou pela Constituição não pode ser contingenciada — por isso o contingenciamento cai sobre a parte pequena do orçamento que é discricionária, e é aí que obras e programas novos param.

Onde ler

União: o projeto e a lei, com anexos e execução, no sistema do orçamento federal (SIOP, no acesso público) e no painel do Senado (Siga Brasil); execução paga, no Portal da Transparência.
Estados e municípios: PPA, LDO e LOA são instrumentos de transparência de divulgação obrigatória (LC 101/2000, art. 48) — no portal de transparência do ente e no diário oficial. Não achou? Peça: é documento que existe por obrigação.
A execução comparável de qualquer ente: no RREO, enviado ao sistema do Tesouro Nacional — como ler as contas.

O que é sinal e o que só parece

Merece uma pergunta	Não significa nada por si
Autorização genérica para suplementar uma fração alta do orçamento sem passar pelo Legislativo	Existirem créditos suplementares — todo orçamento é ajustado
Restos a pagar crescendo ano após ano na mesma função	Restos a pagar num fim de ano — é mecânica normal
Receita prevista muito acima da realizada nos anos anteriores	Receita prevista diferente da realizada — previsão é previsão
Programa com dotação alta e execução zero por vários anos no PPA	Dotação não executada num ano — pode ser contingenciamento

Termos no glossário; dispositivos em base legal. Educação cívica, não aconselhamento: escolher onde gastar é decisão política legítima, e discordar dela não é apontar irregularidade.